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住房城乡建设事业 “十三五”规划纲要发布 加速推进建筑节能和绿色建筑

来源:国家住房和城乡建设部[2016/08/25]

核心提示:住房城乡建设事业“十三五”规划纲要,根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制,主要阐明“十三五”时期,全面推进住房城乡建设事业持续健康发展的主要目标、重点任务和重大举措,是指导住房城乡建设事业改革与发展的全局性、综合性、战略性规划。

  住房城乡建设事业“十三五”规划纲要,根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制,主要阐明“十三五”时期,全面推进住房城乡建设事业持续健康发展的主要目标、重点任务和重大举措,是指导住房城乡建设事业改革与发展的全局性、综合性、战略性规划。

 一、总体要求

  “十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段,住房城乡建设事业面临着更大的挑战,改革发展的任务艰巨繁重。

  从城镇化进程看,2020年我国常住人口城镇化率将达到60%左右。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的协同持续推进,“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略的深入实施,我国发展的空间格局将进一步拓展和优化,城乡经济社会结构将发生深刻变化,对城乡规划、建设、管理工作提出更新更高的要求。住房城乡建设事业作为经济发展的重点领域、社会发展的重要方面,要积极适应把握引领经济发展新常态,把改革创新贯穿于住房城乡建设事业发展全过程,着力推进供给侧结构性改革,提高发展的质量和效益,助力经济增长,增进人民福祉。

  从城市工作看,城市发展带动整个经济社会发展,城市建设是现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我国城市发展已经进入新的发展时期,我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用,从协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标高度,从贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的高度,扎实做好城市工作。

  (一)指导思想。

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立并坚决落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,围绕提高城乡规划、建设、管理水平,大力强化城乡规划工作,塑造城乡风貌特色,推进城市建设优化升级,推动城市管理走向城市治理,提高城市综合承载能力、环境质量和安全运行水平,加快改善农村人居环境,加强和改善房地产市场调控,进一步改善城乡居民住房条件,转变建筑业、房地产业、市政公用事业发展方式,强化建筑节能和城镇减排,建设宜居宜业、特色彰显的现代城市,打造和谐幸福、田园牧歌的美丽乡村,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。

  (二)基本原则。

  “十三五”时期,加快推进住房城乡建设事业改革发展,需要把握以下原则:

  1.统筹规划、优化布局。充分发挥城乡规划在城乡发展中的战略引领和刚性控制的重要作用,依法加强规划编制和实施监管,推动形成国际竞争力显著提升、区域经济优势互补、人口分布与生态资源承载力相匹配的城镇化总体空间格局。发挥大中小城市和小城镇各自优势,促进其协调发展。推动城乡一体化规划和建设取得实质性进展。

  2.以人为本、公平共享。坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民,加快完善城市市政基础设施,改善人居生态环境,治理“城市病”,提升城市建设、管理和服务水平。着力抓好住房保障和房地产市场调控工作,健全住房制度,加快建立以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。

  3.绿色低碳、智能高效。走绿色优先、集约节约、高效便捷、特色彰显的城镇化发展之路。建设绿色城市,发展绿色建筑、绿色建材,大力强化建筑节能。建设海绵城市、智慧城市、低碳生态城市。推进城市修补、城乡生态保护和修复,增强城市、乡村的活力和宜居性。

  4.科学发展、提质增效。围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,促进建筑业、房地产业和市政公用事业优化结构、转型升级,破除制约科学发展的壁垒和障碍,激发各类市场主体的发展活力,提升城乡建设水平和人民群众生活品质。

  5.深化改革、创新机制。继续深化住房城乡建设领域各项改革,将重点改革任务向纵深推进,全面推动改革取得新突破。更加注重改革的系统性、整体性、协同性,形成与深化改革相适应的体制机制。牢固树立法治思维,坚持运用法治方式推动住房城乡建设事业改革发展,全面提高治理能力和治理水平。

  6.区别对待、分类指导。认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。善于把握不同地区、不同行业的发展阶段和发展特点,在维护全国住房城乡建设领域政策统一性的基础上,鼓励引导各地因地制宜、分类施策,增强政策的针对性、适应性、灵活性。

  二、主要目标

  为贯彻落实到2020年全面建成小康社会的奋斗目标以及党中央、国务院对住房城乡建设事业改革发展的决策部署,综合考虑未来发展趋势和条件,今后五年的主要发展目标是:

  ——城镇化空间格局不断优化,城乡规划的科学性、实效性、严肃性提高,城市风貌特色彰显。完成全国城镇体系规划和重要的跨省级行政区城市群规划编制,发挥城市群和都市区在解决城市病、优化城镇化空间格局中的重要作用。完成特大城市的开发边界划定工作,城市发展建设“摊大饼”式无序蔓延势头得到有效控制。城市设计的管理制度、法规体系和工作方式全面建立,城市新城新区风貌特色明显,老旧城区的城市功能、空间环境显著改善,建筑文化品质不断提高,自然景观、历史文化遗产和地方特色得到有效保护。与空间规划体系相统一的规划委员会制度初步建立,城乡规划的强制性进一步强化,实施监督力度逐步加大。城乡统筹规划、城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化深入推进。

  ——城镇市政基础设施更加完善,建设和运营水平进一步提高,城市生态空间格局持续优化。加大城镇市政基础设施建设和节能改造力度,着力弥补薄弱环节。到2020年,建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营,城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里,道路面积率达到15%,轨道交通线路长度达到6000公里以上,城市公共供水普及率达到95%,县城公共供水普及率达到85%,城市燃气普及率达到97%。城市人居环境逐步改善,生态空间保护力度加大,到2020年,城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设要求,城市人均公园绿地面积达到14.6平方米,城市建成区绿地率达到38.9%,地级及以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内,城市污水处理率达到95%,县城污水处理率达到85%,缺水城市再生水利用率达到20%以上,地级及以上城市污泥无害化处置率达到90%,城市生活垃圾无害化处理率达到95%,力争将城市生活垃圾回收利用率提高到35%以上,城市道路机械化清扫率达到60%。

  ——城市执法体制机制基本完善,城市管理效能和服务水平大幅提高,现代城市治理体系初步形成。到2016年年底,市、县两级城市管理部门基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。到2017年年底,实现执法制式服装和标志标识统一,完成处级以上干部轮训和持证上岗工作。到2020年,城市管理法律法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善。城市基层治理机制不断创新,推动形成多元共治、良性互动的城市治理模式。市政基础设施管理和服务水平进一步提高,城市公共空间优化美化,城市应急和安全保障能力大幅提升,城市运行效率持续增强。加强城市管理数字化平台建设和功能整合,到2017年年底,所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。积极推进智慧城市建设,到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市,带动城市管理水平和效率持续提升,显著提高人民群众满意度,实现城市让生活更美好。

  ——农村人居环境明显改善,小城镇建设加快发展。加大农村危房改造力度,统筹推进农房抗震改造,基本完成现有农村危房改造任务。优先解决建档立卡贫困农户住房安全问题,提前完成中央扶贫目标“两不愁、三保障”中保障住房安全任务。深入推进农村生活垃圾治理,基本实现全面治理的目标,统筹开展农村工业垃圾、农业生产垃圾治理工作。继续开展农村生活污水治理省级试点和百县示范,探索建立农村污水治理的体制机制并在全国梯次推进。组织推动全国绿色村庄建设,建成一批绿色村庄。改革创新乡村规划理念和方法,基本实现乡村规划管理全覆盖。加大传统村落民居保护力度,将所有具有重要保护价值的约5000个村落列入中国传统村落名录,完善支持政策和保护管理体制机制。实施村庄亮化,到2020年,行政村有公共照明的比例提高到80%以上。推进城镇自来水管网向农村延伸,到2020年,将城乡自来水一体化水平提高到33%。推动有条件的地方将天然气管网延伸到乡村。完善村内道路建设,因地制宜实施村内道路硬化。加快培育全国重点镇和特色小城镇,继续扩大特色景观旅游名镇名村示范。

  ——城镇保障性安居工程建设持续实施,房地产市场保持平稳健康发展,城镇住房建设稳步推进。加快推进棚户区改造,重点围绕难啃的“硬骨头”集中攻坚。“十三五”时期,全国开工改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房2000万套,力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。实物与租赁补贴并举,逐步加大租赁补贴发放力度,住房保障水平不断提高。完善购租并举的住房制度,大力发展住房租赁市场。房地产市场继续保持平稳健康发展,住房供需基本平衡,供应结构更加合理,空间布局更加优化,居住品质明显提升,住宅建设模式转型升级。“十三五”时期,城镇新建住房面积累计达53亿平方米左右,到2020年,城镇居民人均住房建筑面积达到35平方米左右。住房公积金制度对促进住房消费的作用进一步增强,到“十三五”期末,全国住房公积金缴存总额达到15万亿元,个人住房贷款总额10万亿元,个人住房贷款率提高至90%。

 ——建筑节能标准逐步提升,绿色建筑比例大幅提高,行业科技支撑作用增强。到2020年,城镇新建建筑中绿色建筑推广比例超过50%,绿色建材应用比例超过40%,新建建筑执行标准能效要求比“十二五”期末提高20%。装配式建筑面积占城镇新建建筑面积的比例达到15%以上。北方城镇居住建筑单位面积平均采暖能耗下降15%以上,城镇可再生能源在建筑领域消费比重稳步提升。部分地区新建建筑能效水平实现与国际先进水平同步。行业科技对发展的支撑作用不断增强,突破一批关键核心技术,开展新技术研发与示范应用,建立20个行业科技创新平台,中央地方协同、企业为主体、市场为导向,产学研用紧密结合的行业科技支撑体系初步形成。

  三、提高城乡规划编制和实施水平

  (一)组织编制实施全国城镇体系规划和跨省级行政区城市群规划。

  组织编制实施全国城镇体系规划,优化全国城镇化布局和形态,明确城镇发展的指导思想和原则,确定全国城镇体系布局结构,确定主要城市的规模、功能定位,提高城镇建设质量,引导城市群协调发展,加强空间开发管制和规划实施管理,为制定和实施省域城镇体系规划和城市总体规划提供依据,促进各地走因地制宜、各具特色的新型城镇化道路。会同相关部门编制重要的跨省级行政区城市群规划,推动形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群,坚持因地制宜、分类指导,提出对提升国际竞争力、协调区域发展和资源保护具有重要战略意义的发展要求,促进城市群协同发展,拓展发展新空间。

  (二)科学编制新一版城市总体规划。

  建立规划编制、规划实施和规划监督的完整制度。全面启动新一版城市总体规划编制,顺应城市发展规律,按照人口城镇化的规模、方式和城市资源环境禀赋,合理确定城市规模,优化功能和布局。将人居环境、交通出行、公共服务、城市安全等作为重要规划指标,在规划编制和实施管理过程中予以落实和考核。研究制定城市总体规划编制审批办法,改进规划内容和编制方法,严格落实“三区四线”管控,完善总体规划强制性内容,按常住人口配置各类公共服务设施。制定城市综合防灾规划标准,把保障城市安全作为制定城市规划的基本原则,及时开展城市安全风险评价。加强城市空间开发利用管制,在北京等14个城市试点工作基础上,因地制宜推广城市开发边界划定工作,推动城市有机更新、土地节约集约利用、功能混合和精明增长,建设空间结构合理、利用高效的紧凑城市。

  (三)推进“多规合一”。

  针对不同地区发展特征,以解决新型城镇化人口落地、农村人口脱贫、创造优美人居环境、保护生态空间等具体问题为导向,推进“多规合一”,优化空间结构、明晰空间界线、美化空间环境,并制定相应管控要求。根据城乡空间结构、产业功能等配置交通、能源、综合防灾等基础设施以及教育、医疗等公共服务设施。推动海南、宁夏等地开展省级空间规划和“多规合一”改革试点,继续推动市县“多规合一”,以城乡规划为统领,以空间坐标落实为核心,以公共空间布局优化为抓手,通过“五定”(定性、定量、定形、定界、定策),实现“五统”(统一发展目标、统一技术指标、统一空间坐标、统一图例标准、统一实施平台),实现各类规划的有机衔接,建立健全覆盖城乡、事权清晰、上下衔接的空间规划体系,提高行政审批效率,构建结构优化、功能完善、交通顺畅、环境优美、形象独特的立体空间格局。

  (四)高效利用地下空间。

  推动城市地下空间法规制度建设,研究制定城市地下空间开发利用规划管理办法。推动各地组织编制城市地下空间开发利用规划,鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发,加强城市地下空间统一规划、建设和管理,促进地下空间与城市整体同步发展。推动各地加强地下空间管理部门的协调配合,建立地下空间规划建设管理协调制度。指导开展城市地下空间资源调查与评估,及时更新和动态维护地下空间开发利用信息,推进地下空间资源信息的共建共享。探索建立城市地下空间信息档案管理等制度。

  四、加强城市设计和风貌管理

  (一)加强城市设计工作。

  完善城市规划管理体制和工作机制,在规划编制、审批、实施和监督各环节体现城市设计要求。加快建立健全城市设计相关法规,明确城市设计管理制度和要求,依法开展城市设计工作。全力构建城市设计技术体系,分层次、分类型、有重点地开展城市设计。加大城市设计实施力度,推动开展城市修补行动,推进城市中心、景观视廊、天际线、重要街墙、主要门户空间的更新整治。建立全国城市重点风貌区清单,将具有突出特色,代表地域特点、民族特色的城市风貌区列为全国城市重点风貌区,并作为城市规划监督检查的重点。建立全国城市设计工作重点城市名录,加强对首都、国家中心城市、边境口岸城市、风景旅游城市、国家历史文化名城等城市设计工作的指导,彰显国家形象和民族文化。

  (二)提升建筑设计水平。

  坚决贯彻落实“适用、经济、绿色、美观”的新时期建筑方针,更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌,扭转“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象,在建设项目规划、建筑方案审查审批中落实相关要求。充分发挥建筑师在建筑项目中的主导作用,鼓励引导其融合中国历史文化传统、国外先进设计思想和技术,在工程实践中大胆创新,形成多样化的本土建筑风格。加强建筑设计人才队伍建设,培养既有国际视野又有民族自信的建筑师队伍,提高建筑师整体设计意识、审美和创新能力。建立符合建筑工程特点的设计招标方式,根据工程项目实际情况选择采用设计方案招标或设计团队招标。建立大型公共建筑方案公众参与和专家辅助决策机制,完善专家评审工作程序、专家评审意见公示制度。推进精细化设计与施工,提高设计完成度和建筑品质。探索建立大型公共建筑设计后评估制度。大力普及建筑文化,提升全社会的建筑审美水平。

  (三)加强历史文化名城名镇名村保护。

  用5年左右时间,完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作。继续组织申报国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村。支持改善历史文化名城名镇名村和历史文化街区的基础设施、公共服务设施。鼓励社会力量参与保护工作,探索以政府投入为主、社会力量参与的保护资金筹集模式。督促各地做好保护规划的编制审批和实施工作,加强保护工作的技术指导和监督。

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(责任编辑:鞠丽)

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